城市更新：长沙规划实践探索与思考
发布时间：
2024-06-19
来源：
2024年6月6日，市规勘院建筑与城市设计研究室主任熊斌受湖南省国土空间规划学会邀请，在2024年第一期注册城乡规划师继续教育培训班上以“城市更新：长沙规划实践探索与思考”为主题进行学习交流。该报告从长沙市城市更新规划编制实践、国内城市更新的时新观点和更新的关键话题三个方面进行了阐述，探索了从增量到存量时代转型时期，城市更新规划编管体系的构建路径，通过统筹更新和有机更新两种模式的片区更新规划实践总结经验。同时，在整理借鉴国内知名专家和先进地区城市更新理念和方法的基础上，总结了新时代背景下城市更新需要关注的关键话题。通过与广大规划同行的交流，本次分享在培训班上受到了很好的反响，我院将结合生产科研实践，持续在省市各类学术平台进行分享交流，为高质量发展要求下的规划体系建设贡献规勘力量。
规划背景
党的十九届六中全会提出把高质量发展贯穿在经济社会发展的各个方面和环节，城市更新作为转变城市发展方式的重要战略抓手，被国家十四五规划列入推进以人为核心的新型城镇化任务中。2019年，长沙市在全国率先成立了城市人居环境局，提出在国土空间规划改革背景下，构建城市更新专项规划体系对新机构、新阶段、新模式进行统筹规划和指导。
顶层设计
《长沙市城市更新专项规划》作为城市更新工作的顶层纲领性文件，是长沙市国土空间总体规划在城市更新领域的配套专项规划，是指导更新单元控制性详细规划编制的重要文件。规划以优化城市结构、完善城市功能、提升城市品质为核心目标，开创性地将“POR”作为规划编制的核心理念，促进 “产城融合、医城融合、教城融合、站城融合、文旅融合”发展。通过识别城中村、城镇老旧小区、农安小区、旧厂房、区域性商贸市场等更新图斑，明确更新规模，结合更新要素的空间集聚分布以及与控规单元的衔接来划定更新片区，针对不同城市更新片区提出体检评估要求，重点对公共设施、道路交通、开敞空间、绿色低碳等方面制定更新要素管控要求，衔接控规编制内容，形成“一张图”的核心传导管控内容。
综合运用“留、改、拆、补”的城市更新手法，加强对城市历史文化资源修缮改造，补齐城市功能服务短板，注重人居环境品质提升，增强城市高质量发展的持续动力。
为了充分保障城市更新规划的实施管理，规划构建了全周期、智慧化的“1+5”城市更新规划管理与实施工作框架体系。明确全市城市更新工作的顶层政策框架，提出“三级四阶段”城市更新规划体系，制定实施更新分区指引和近期更新行动计划，围绕计划、审批、实施、监管4个阶段建立城市更新工程全生命周期精细化管理数据体系，谋划从“规划编制－实施管理－行动计划”一体化的完整更新路径。
片区实践
一、开发主导的统筹更新模式：观沙岭片区更新规划
观沙岭更新片区位于长沙市岳麓区观沙岭街道，南临长沙市政府，东接滨江金融中心，北邻谷山森林公园，总面积3.67平方公里。作为长沙首批8个城市更新重点片区之一，也是首个按新政策批复实施的更新片区。通过搭建政府主导、公司操盘、技术支撑的总体工作框架，以土地整备作为基础，由区政府负责处理历史遗留问题，土储中心负责土地整备，成立更新平台公司具体操盘，综合考虑土地整理、拆迁安置、经济投入、联动开发、后期运营等多方因素，以规划设计和产业策划团队作为技术支撑，利用国家、省市层面的更新政策，通过多改合一的方式统筹片区更新开发。规划将片区最具吸引力的公共资源作为核心亮点，将观沙岭更新片区定位为长沙教城融合示范区，通过聚焦“知识与城市融合发展”理念，实现“老城新生”，全方位提升城市公共服务水平，综合运用“留、改、拆、补、建”的更新模式，推动区域教育与城市融合更新升级，实现生活素质、人文内涵、生态环境的提升融合。
为了保证规划实施的有效传导，规划探索了传统图则+更新图则的规划传导管理模式，在空间设计管理的基础上，将储备供应管理和更新项目管理纳入图则形成全流程链条，创新性地提出“更新图则”服务更新全流程。通过全流程的更新图则管理，实现“多改合一、单元统筹”更新改造模式，促进了城中村改造、老旧小区改造和微改造统一实施。以规划一张图，项目一盘棋，资金一本账，统筹更新规划与投资建设。将储备土地、低效用地、闲置资产和统征土地纳入统一实施框架，盘活存量资产。
二、保护主导的有机更新规划模式：天心区一线四片更新规划
一线四片规划范围位于长沙市古城历史文化风貌区，是长沙市历史建筑和空间类型最丰富、风貌特色最为鲜明的古城根基。具体包括湘江风光带串联的太平街片、西文庙坪片、下碧湘街片和油脂厂片。结合区域发展战略和片区特征，规划提出了历史烟火承载地、新商业价值高地、新消费产业高地、高端品牌集聚地、文旅生活目的地的规划愿景。制定了四个方面的规划策略，一是传承历史文脉，擦亮城市名片。通过搜集整理历史人文资料，追寻一线四片地区的历史渊源，了解不同历史时期各个片区的城市功能，整理出商、馆、学、市的历史功能脉络。二是完善基础设施，提高生活品质，从慢行交通、公共广场、配套设施等方面打通幸福之区的最后一公里。三是推动空间提质，优化人居环境，结合老旧小区和棚户区改造，通过采取全面改造、综合整治等方式，促进棚改区域人居环境品质改善和提升，促使土地开发用途适应城市发展需求。四是盘活更新资产，创造消费，塑造新消费场景与文化IP，通过城市更新资产盘活，打造招商引资的“金字招牌”。
基于规划策略，片区在整体空间层面，提出点线结合、留改共生，激活历史文化资源，延续湖湘街巷记忆的空间构想，通过历史步道主线和历史街巷串联历史文化街区，保护好历史城区空间格局和肌理，营造历史与未来对话的漫游之区。提出公共交通+慢行交通为主导的交通模式，通过贯通滨江三线绿道，构建公共慢行网络。规划范围严格控制建筑高度，保护空间格局，延续空间肌理，引导周边区域高层建筑的合理布局，形成环抱型城市界面，进一步强化“天心阁—橘子洲—岳麓山”传统山水洲城风貌格局。通过“起、承、转、合、连”的规划空间意向和设计手法，塑造一线四片“新与旧、古与今、文与昌”的空间对话场景。
为保证规划的实施推进，通过与区政府及平台公司对接，分类制定了近期项目工程清单。在项目计划制定过程中，考虑到项目资金来源，整理搜集了专项债申请的相关要求，将近期建设项目中符合条件的作为可进行专项债包装项目，纳入片区资金来源报告。
他山之石
目前，城市发展由增量逐步进入存量时代，在城市发展转型时期，注重集约、高效、共治的城市更新行动成为推动城市高质量发展的重要抓手。针对存量背景下的城市更新，国内专家也提出了很多新的观点。
赵燕菁教授主编的《城市更新的财务策略》试图从经济学的角度，开展城市更新的理论研究，在“中国房地产市场供求关系发生重大变化”的背景下，从政府的视角，思考城市更新的财务策略。书中探讨了土地金融与土地财政，产权重置成本与容积率幻觉等概念，尝试性地提出了城市更新可供参考的财务准则。提出未来的城市更新主要不是设计房子、道路、绿化，而是设计更新的政策、激励和模式。
中国城市规划设计研究院上海分院闫岩副院长则认为城市更新是新时期的城市战略，是城市结构的再优化；是系统性的工作过程，是空间资源的再整合；是一揽子实施方案，关注地区价值的再激活。城市更新要注重城市治理的再创新，需要制定标准化的更新流程、保障清晰的公共利益前置、明确产权流动规则和精细的奖励机制、综合考虑企业理性的收益以及人才队伍的转型等。
创邑实业的赵光宇则结合上海愚园路更新改造案例，提出更新“一半是建筑，一半是内容”，在强调空间形态的同时，需要关注业态、文化和生态。
关键话题
通过案例和专家的观点总结，我们提出城市更新的几个关键话题。一是民生，城市更新要消除安全隐患，保障市民平等的权利，满足老百姓对美好生活的向往；二是财务，城市更新的财务需要实现健康的、可持续的平衡，在政府、企业、市民之间实现合理的空间利益分配；三是文化，存量更新时代，要注重历史文化的保护传承与活化利用，特别要重视利用各种文化形式塑造品牌，扩大城市影响力；四是运营，城市更新必须运营前置，与规划设计同步，针对不同的社会群体，引入合适业态并通过长期的运营策划保持活力，实现人群+场景+业态的链接；五是创新，城市更新需要探索金融、财税、土地、规划等全方位的政策创新。
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