摘要

        在“多规合一”改革背景下，国土空间专项规划与总体规划有效衔接是实现空间治理现代化的基础工作。通过理顺规划衔接内容、创新规划衔接技术、探索规划间的传导路径，有利于促成规划之间的“全过程”衔接。在辨析专项规划和总体规划关系、专项规划编制存在问题的基础上，从阶段性衔接制度、差异化空间统筹和一体化传导路径3个方面对国土空间规划体系下专项规划和总体规划的衔接进行思辨，并以长沙市专项规划和总体规划衔接为例，重点探索专项规划和总体规划衔接的关键性技术，以实现总体规划和专项规划在目标、指标、布局、管控等方面的协同统一。以建立“多规合一”的国土空间规划体系为目标，当前全国各地都在推进国土空间总体规划、相关专项规划的编制工作，两者在规划法理、技术、逻辑等方面具有强关联性，急需内在的协同和统一。但由于相关法律法规、技术标准不健全，各地在专项规划与总体规划的关系认识、衔接技术上的做法不尽一致。本文尝试在辨析新时期总体规划和专项规划关系的基础上，结合长沙市的实践探索，提出专项规划和总体规划一体协同编制的国土空间治理方案，以促进实现“多规合一”。

1 专项规划和总体规划的关系辨析

1.1 规划法理视角：规划间的衔接与纽带

        《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》关于“专项规划”的表述较少，均肯定了专项规划对加强特定领域和部门行业管理的价值，但并未对专项规划的法定地位有明确表述，相关的规划编制办法也没有对专项规划与总体规划等的衔接提出强制性要求和专门规定。2019年，《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确了我国国土空间规划“五级三类四体系”的顶层设计框架，强调总体规划对专项规划具有指导和约束作用，专项规划根据不同层级、不同地区的需求，明确编制的类型和精度。总体规划与专项规划总体上是统筹和支撑的关系，在规划编制过程中，影响总体格局和结构性空间布局的重大专项规划内容要纳入总体规划，而具体的细化内容则通过衔接详细规划发挥作用，并通过设置总体规划和详细规划之间的协同层，减少不同类型规划间的矛盾冲突。但目前专项规划类型多、深度跨度大，在管理过程中规划实施的合法、合规性仍有不足。

1.2 资源配置技术视角：空间权的分配与博弈

        总体规划与专项规划的衔接，本质上是对空间规划布局权的分配和争夺，需要通过建立相关秩序规则，实现规划的协调和空间权的统筹一致。我国现行的国土空间规划体系与德国的较为相似。德国在《空间秩序法》中明确提出规划的“双向反馈原则”，通过建立明晰的法律体系作为空间权分配的保障：在土地利用规划层面，维护城市规划在普遍管理上的严肃性；在建设规划层面，通过法律保障重要专项规划的优先权；无法达成一致的问题，通过司法手段协商解决。这类规划秩序的建设经验，以及面向实施管理的规划协调和补偿机制，值得深入研究和合理借鉴。

1.3 传导逻辑视角：规划目标的落实与支撑

        专项规划作为聚焦某一领域或某一空间的专类规划，在规划体系中具有传导作用，对规划目标的传导落实需要结合指标、结构、分区、控制线、名录等各类综合传导机制来实现。专项规划的最终目的是通过规划协调和传导实现规划目标在详细规划层面的落地，将指标、名录等分解到空间用途上，将结构、分区和控制线细化到详细规划层面，用于支撑以国土空间用途管制制度为核心的规划实施。在技术层面，专项规划要加快推进专项用地标准统一与用地兼容性创新，并通过“一张图”实现空间核心要素的层层叠加，支撑规划落地和实施审批。

2 当前专项规划编制存在的问题和不足

        以长沙市专项规划编制实践为例，长沙市专项规划编制是以1996年版城市总体规划为基础的，在该版城市总体规划的支撑下仅编制了中小学专项规划，到2003年版总体规划(2014年修订版)，前后陆续编制了7大类88项专项规划，涵盖城市交通、市政、公共设施、资源保护、城市安全等领域，覆盖了城市各行各业。总体来说，专项规划发挥了对总体规划的支撑作用，深化细化了各专业领域空间的发展需求，弥补了控制性详细规划未覆盖区域中涉及行政许可和用途管制办法的空缺，但在规划衔接、统筹方式及规划传导上仍存在一定问题。

2.1 制度性文件缺失

        专项规划涉及领域广泛、编制主体多元，规划间的衔接与纽带作用突出。由于制度性文件的缺失，专项规划在规划体系中发挥的作用有限，具体实施过程中存在如下问题：①编制事权衔接不足。专项规划涉及自然资源、交通、能源、水利、农业、教育、医疗、环保等多个部门，由于在源头层面缺乏约束的共同依据，往往出现重复编制和“一地多用”现象。②传导内容衔接不足。以往的专项规划编制时序包括总体规划编制前、总体规划编制后、与总体规划同步编制等多种情况，造成总体规划内容细化不够且专项规划空间要求也很难传导落实至详细规划，规划效力大打折扣。③实施监督衔接不足。以往的专项规划大部分是由自然资源主管部门根据城市发展需求进行编制，行业主管部门参与程度有限，结果就是编制主体和实施主体分离，实施监督的不确定性大。

2.2 统筹性平台缺位

        专项规划“按需编制”的导向性较强，但统一管控平台的约束力和引导力表现不强。具体体现为：①技术标准不统一。各类各层专项规划的编制内容、编制深度、空间配置能力及规范性成果要求等缺乏统一的技术标准，造成成果庞杂冗余，内容体系待统一。②空间配给失衡。在总量规模上，由于编制不同步，总体规划缺乏专项规划的有效支撑，对专业领域的规模需求掌握有限，结果规划空间“占位”规模大，造成实施率低。在均衡性上，缺乏空间共同对话平台，出现空间上的“高需低配”现象。③成果深度不一。专项规划编制深度既有编制到用地边界需严格进行刚性管控，也有通过点位、名录、政策区等方式进行弹性引导，需要从总体规划层面对专项规划的各类要素编制深度进行统筹。

2.3 规划传导失效

        在传统规划体系中，由于专项规划的地位和作用缺少制度性文件认可，规划之间的互动反馈作用有限，往往造成规划传导失效。主要原因有：①规划目标笼统模糊。未形成对各专项规划单独的传导指引要求，无法实现“总—专”精准衔接，造成对总体规划的落实不足。②规划间互动反馈不足。传统的规划传导路径往往是通过空间区划细化后，通过上下级规划形成单向传导逻辑，同时规划批后不同层级规划的空间联动性不足，容易造成规划与实施脱节。

3 专项规划和总体规划衔接的路径

        《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了专项规划的含义和地位，赋予了新时代专项规划在国土空间规划体系中的支撑性、传导性、协同性作用。因此，为加强专项规划的有效性，本文围绕“总—专”协同编制，在规划衔接制度、统筹技术和传导路径上探索新方法与新技术。 

3.1 建章立制，建立阶段性的衔接制度

3.1.1 目录清单管理，强化源头管控

        建立空间性专项规划编制目录清单是厘清各领域空间编制需求、规范专项规划编制管理的有效手段，也是本轮国土空间规划改革的创新手段之一。就如何建立目录清单管理制度，王昆等提出目录清单拟定可从强制性内容落实、履行“三定”规定职责及精简规划编制数量3个方面进行明确；吴海浪提出应结合城市规模和实施要求综合确定。此外，安徽省从特定领域、特定流域方面形成“两域三级八类”的国土空间专项规划目录清单体系。综合考虑职能部门“三定”职责、空间领域发展需求、综合管理规范诉求等，实现专项规划编制审批全流程管控。建立专项规划编制目录清单应考虑以下因素：一是编审责任清晰。根据“事权对应”原则，系统梳理空间管理事权边界，明确事权主体编制责任与要求。二是编制范畴清晰。特定区域可从流域、都市圈、重点功能片区等跨行政单元或有特殊功能要求的单元进行考虑；特定领域结合安全底线守护、公共资源保护、公共物品提供细分功能类型，如大部分省份的专项规划编制目录清单从资源保护利用、公共安全、市政设施、公共设施、产业与城乡发展、交通设施等方面形成类别体系，并结合管理层级差异构建“综合专项规划—子专项规划”的专项规划实施体系。三是制度管理清晰。从增补计划管理、编制审批程序、工作组织保障等方面细化管理需求。

3.1.2 分层互动协调，强化过程管控

        各类专项规划编制时序有先有后、进度有快有慢，呈现分阶段、分类型、动态化等特点。因此，应针对各类专项规划的编制特点和难点，发挥总体规划的统筹作用，确定编制前通过辅助校核设计要点形成思路共识、编制中通过方案校核形成布局共识、编制后通过平台管控形成管理共识，共同推进专项规划编制。同时，从实用性角度出发，专项规划最终要能落地需编制到详细规划深度。考虑到时间、人力、经费等因素，“一步到位”编制专项规划难度大。因此，对于难以一次性完成落地的专项规划，可分两个阶段实现规划技术互动。在总体规划阶段的互动为“定框架”，具体包括专项规划指标测算、指标分解、体系框架、重大设施布局等内容，满足总体规划的框架性内容要求；在详细规划阶段的互动为“定布局”，即要按照详细规划布局深度，核准地形地貌、用地权属、相关规划等关系，实现空间精准落地。

3.1.3 成果标准统一，强化结果管控

        规范成果范式，明确专项规划成果构成、成果格式、数据汇交要求，对空间矢量图层、规划表格、成果提交清单等进行细化规定；规范编审流程，清晰界定专项规划在编制主体间和审查主体间该执行的必要编审程序。例如，为进一步加强规划间的协同性，在开展“一张图”核对之前，可通过开展自查方式加强专项规划与其他层次规划的空间一致性。 

3.2 因地制宜，强化差异化的空间统筹

3.2.1 特征关联的要素统筹

        空间的有限性和资源的多重可利用性造成了“多规合一”矛盾冲突，因此在统筹专项规划编制的过程中，应抓住空间关联性特征强、可统筹复合利用的特点，促进实现“多规合一”。总体来说有3种关联性特征可统筹分析：一是具有底线控制要求、其他保护要求或邻避性效应较大，空间传导具有“垂直性”，该类专项规划用地布局需要细化到具体边界，具体包括控制线边界、用地布局边界及其他管控边界。例如：浙江省设置了8大类29条的重要控制线；长沙市电力专项规划编制到项目综合实施方案深度。二是以重大项目安排为主，空间传导具有“动态性”。例如，交通类、能源类、水利和产业类等专项规划随着实施阶段的深化，空间落位逐步明确。三是以人均指标和等级建设为主的设施，空间传导具有“层次性”。例如，公共服务设施类专项规划一般在市级层面编制，由于受人口不确定因素影响，很难一次性编制到地块层面，需通过单元层次传导，实现要素统筹安排。3.2.2 布局差异的空间统筹为便于空间入库规范化管理，围绕空间属性，立足统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，保障各专项“空间权”利益，可从“上图”“入库”等角度，把握专项规划空间布局统筹与衔接方面的编制要求(图1，表1)。

 

图 1 专项规划分类统筹及其含义

 

表 1　专项规划空间统筹衔接的编制要点指引

 

3.2.3 片区导向的时序统筹

        存量时代的规划需要面向多元价值诉求、复杂的权益关系、长线城市运营等特点。专项规划的有效实施要避免就项目论项目，应在统一的战略体系下，建立完善的城市服务系统指引，以片区统筹为导向，以项目实施方案为手段，统筹各类年度实施计划，实现各类专项设施的有序建设，促进空间精细化协商治理。

3.3 协调统一，推进一体化的传导路径

3.3.1 明确传导目标，促进“总—专”一体

        促进总体规划的战略引领和刚性管控内容的有效落实是新时代专项规划编制的宗旨。因此，为突出总体规划对专项规划的指导约束作用，一方面可从总体规划强制性内容的有效落实制定通则性目标要求；另一方面基于详细规划承接的要素深度，针对各专项规划的空间深度，制定专业性目标要求，组合形成“基础包”“专项包”，加强总体规划与专项规划目标和布局的协同统一。

3.3.2 明确传导要求，促进专项之间的协调

        以不得违背总体规划强制性、引导性内容要求为前提，通过逐步细化空间精度，厘清空间边界。例如，通过核准地形地貌、核实土地权属、核对法定规划及重视邻避效应等手段，形成空间布局深度统一、多方认可的设施方案。同时，探索多样化处理方式，如通过探索虚线预控线管控、设施复合利用、设施优先让位等实现“多规协同”，真正实现“多规合一”。

3.3.3 明确传导方式，促进详细规划落实

        坚持“编管合一”理念，各专项规划在落实上位规划要求的基础上，应提出确保规划实施的向下传导路径，将各专项规划指标、分区、用途、名录等要求分解至下层次专项规划、详细规划(分区规划)单元，作为下位规划编制的依据。例如，根据实际情况，可通过制定专项要素管控图则的方式，分解专项要素的目标指标、空间利用方式和空间管控要求，促进详细规划落实。

4 长沙市专项规划和总体规划衔接路径实证
        长沙市在新时代“多规合一”国土空间规划体系改革中，按照“两统一”职责定位，充分发挥国土空间规划的统领管控作用，从空间化管理、清单式衔接、情景式核对、常态化管控4个方面促进专项规划落地实施(图2)。

 

图 2 长沙市“总—专”衔接一体统筹编制工作技术路线

 

4.1 搭建统一空间平台，促进“总—专”工作协同

        为实现47个专项规划的规范管理，长沙市制定了《长沙市国土空间专项规划编制目录清单》和《长沙市国土空间专项规划编制统筹和审查机制工作方案》，作为长沙市专项规划编制统筹的纲领性文件，并搭建统一空间平台，作为专项规划和其他规划的共同对话平台。在空间底板方面，通过下发底图底数并建立及时更新机制，实现空间底板统一化；在空间布局方面，通过明确“上图”“入库”空间性对象和要点，实现空间布局统筹；在空间管理方面，通过明确规范性数据要求，建立“一专项一数据”标准，实现专项要素精准入库、协同管控。 

4.2 建立要素清单制度，实现“总—专”技术互动

        注重清单式管控衔接。面向总体规划传导要求，针对58条强制性内容，制定要素传导清单，作为专项规划编制任务书要点。面向专项规划核对审查，从战略目标、指标控制线、空间布局和要素配置4个方面，分别对47个专项规划制定要素核对清单，包括指标、条文、布局、数据库等方面的落实要求，并配置各专项设施布局指引图，通过“一表一图”的形式，提高审查效率(图3)。具体来说：①在“数”方面，从总体规划传导指标和专项规划细化指标方面对涉及的空间内容提出明确数值要求，作为规模控制的基本要求；②在“文”方面，从是否符合总体定位要求和总体格局、是否落实要素核对清单上的传导内容提出审查要求，如审查重点为专项规划在设施体系、空间布局、空间管控利用和近期重大项目等方面的内容；③在“图”方面，作为“一张图”核对的重点内容，从是否落实统一下发的规划底图、是否符合“三条控制线”布局和城市“四线”要求，以及是否符合总体规划中的公益性设施用地要求、专项用地是否达到专项深度的要求等方面细化审查要点；④在“库”方面，数据要满足数据库规范标准，并达到“上图”“入库”数据的深度要求，并将与其他已批法定规划是否协调，以及是否符合用地权属、相关管理文件要求、设计要点要求同步作为从属审查要点。

 

图 3 要素核对清单与专项规划成果关系

 

4.3 明确多场景核对方法，推进“总—专”冲突解决

        按“自查+核查”和“机审+人审”相结合的方式，从总体规划传导性、详细规划符合性、专项规划科学性等方面对专项规划成果进行技术核查，发现并解决与控制线、设施布局及设施管控要求等之间的矛盾冲突。

4.3.1 情景一：与控制线的冲突解决

        根据“三条控制线”及城市“四线”空间准入要求，对与各类控制线冲突的情况确定分类处置思路。以规划内容是否属于控制线内可准入或可兼容范围为基本原则，如不符合则需要修改专项规划内容。例如，生态保护红线内可允许兼容省级以上重大线性基础设施，城市绿线中可少量兼容布局公益性的公共服务设施等。见表2。

 

表 2　与控制线冲突的情况及处理建议

 

 

4.3.2 情景二：与空间布局的冲突解决

        根据总体规划传导要求，专项规划应不违背总体规划的强制性内容。针对空间唯一性特征，专项规划提出的设施选址布局与总体规划(含其他已批专项规划)的冲突有一般性冲突和强制性冲突两类情况。强制性冲突主要是强制性内容之间的冲突，包括专项规划新增设施布局与总体规划空间布局存在差异、专项规划之间的空间布局存在重叠等，如消防专项设施选址布局占用总体规划布局中的通信设施用地视为强制性冲突；一般性冲突包括与总体规划位置和边界存在精度差异、对总体规划布局进行位置调整、未落实总体规划布局要求等。见表3。
 

表 3　与总体规划或其他专项布局冲突的情况及处理建议

 

 

4.3.3 情景三：与设施空间管控要求的冲突解决

        由于市政设施类、公共安全类设施在空间管控上需要一定的防护隔离，还应注重专项设施与周边布局协调一致。例如：220 kV高压线走廊应预留宽度不小于35 m的防护隔离带，专项规划中绿地应配合该设施进行布局；大中型危险化学品仓库应与周围的公共建筑、交通干线、工矿企业至少保持1000 m的距离等。针对该类问题，一方面约束专项设施空间布局，专项设施选址应在总体规划布局的基础上符合专项设施选址要求，尽量避让大型公共建筑、居住稠密区等特殊区域；另一方面，对已编专项规划提出更加深入的细化要求，将规模指标、空间管控、重大项目布局等要求尽量数字化、空间化，以便其他在编专项规划空间落地时可以有效避让。

4.4 纳入“一张图”平台，实现“总—专”衔接常态化

        专项规划审批后，将成果纳入国土空间规划“一张图”平台，实施常态化管理。可依托“一张图”平台，探索更为精细化的管控体系和动态维护机制。审批前，通过建立临时图层，对不同阶段专项入库成果进行标识，作为深化、细化总体规划的过程依据；审批后，设立全过程留痕机制，作为规划实施监督和动态更新维护的重要手段。例如，对电力设施专项规划中的变电站设施建立“一站一档案”管理模式，将位置信息、现状和规划信息、土地权属信息进行空间关联，从而实现规划精细化、智慧化管理。同时，落实“一年一体检、五年一评估”要求，建立总体规划和专项规划等多层面体检评估制度，并针对总体规划、专项规划、详细规划设置3类规划接口，实现各类规划衔接常态化和实施一体化。见图4。

 

图 4 专项设施纳入“一张图”精细化管控体系

 

5 总结与展望
        从国土空间规划体系来看，强化对各专项规划的指导约束作用，厘清国土空间总体规划、相关专项规划、详细规划三者的传导关系，是保障国土空间相关专项规划能用、管用、好用的关键。本文在辨析专项规划和总体规划关系、专项规划编制存在的问题的基础上，对新时代规划体系下专项规划和总体规划衔接的技术路径，从阶段性衔接制度、差异化的空间统筹和一体化的传导路径3个方面进行思辨，并以长沙市专项规划和总体规划衔接实践为例，重点探索专项规划和总体规划衔接的关键性技术，以实现总体规划和专项规划在目标、指标、布局、管控等方面的协同统一。

        然而，围绕自然资源主管部门“两统一”职责，实现“多规合一”的目标依然任重而道远。在专项规划与总体规划衔接一体化的探索中，不同层级的专项规划编制深度与事权结合度仍不够，专项规划与总体规划在用途管制上仍有待充分衔接，专项规划对于城镇范围外的空间传导仍需加强。今后，随着国土空间规划政策法规体系和管控机制的不断完善，这些问题都将会逐一突破、逐步解决。