国土空间相关专项规划管理丨“多规合一” 国土空间专项规划的长沙探索

发布时间：

2023-09-15

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国土空间专项规划是深化“多规合一”改革，实现国土空间规划系统性、整体性重构的重要抓手，也是落实国土空间总体规划传导要求，综合平衡和统筹协调资源要素配置，形成国土空间开发保护新格局的重要支撑。为深入贯彻《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》决策部署，长沙市按照深化“多规合一”改革要求，充分发挥国土空间总体规划的指导约束作用，以落地实施为导向，将专项规划编制纳入重点工作部署，统筹谋划、协同推进，促进专项规划空间协同、能用好用。

一、长沙市国土空间专项规划主要做法

机构改革后，长沙市围绕完善“三级三类”国土空间规划体系，逐步推进全市国土空间专项规划相关工作，从专项规划管理、技术统筹、上下衔接、“一张图”核对等方面进行了有关探索。

（一）突出三个明确，规范专项规划管理

完善制度建设，加强全市专项规划管理工作。一是明确目录清单。按照部、省有关要求，2022年9月，长沙市自然资源和规划局会同长沙市发展和改革委员会印发了《长沙市国土空间专项规划编制目录清单》，制定6类47个专项规划目录清单，界定了专项规划编制范围。二是明确编审责任。将47个专项规划分解至市直各行业主管部门，形成“行业部门+资规部门”的共同规划模式，推动建立协作治理的统一工作框架。三是明确工作机制。建立双周报通报、不定期会商研讨等常态化工作联动机制，实现各类信息互通互享。

（二）实行三个统一，加强专项规划整体统筹

制定《长沙市国土空间专项规划编制统筹与审查机制工作方案》，确保47个专项规划在同一框架体系下编制，在技术统筹上做到“三个统一”。工作平台统一，坚持国土空间唯一性，统筹制定涵盖现状、已批法定规划、用地权属等信息的底图底数，确保全市47个专项规划在同一平台上共绘一张蓝图。传导目标统一，通过制作“基础包+专项包”，明确总体规划传导要求，确保专项规划的目标指标、空间布局等符合总体规划要求。规划范式统一，对专项规划的成果构成、成果格式、编制深度予以明确，锚定技术编制路径，规范专项规划编审流程。

长沙市专项规划“基础包+专项包”内容示意图

（三）注重三个强化，促进“总—专—详”规划衔接

为加强专项规划与国土空间总体规划、详细规划的衔接融合，实现空间布局合一，探索了分阶段、分层级、条目式的衔接模式。首先，强化“分阶段”衔接。按照总体规划、详细规划两个阶段加强对专项规划的统筹衔接。其中，总体规划阶段定框架，侧重专项规划指标测算、指标分解、体系框架、重大设施布局等；详细规划阶段定布局，按照详细规划布局深度要求，通过核准现状地形地貌、核实规划用地权属以及加强与相关规划衔接，实现专项设施在空间上精准落地。其次，强化“分层级”衔接。在同级专项规划衔接上，注重分类调度与统筹协调，突出空间利用关联较强的专项规划布局协调；在上下级专项规划衔接上，以空间性内容为重点，把握传导原则和传导内容，明确市级专项规划向下层次规划传导路径，确保各专项要素逐级传导落地。再次，强化“条目式”衔接。将“总专”“详专”衔接要求条目化，制定指标、条文、空间方案、数据库等要素核对清单，作为“总—专—详”一体化规划衔接核心工具文件。

（四）把握三个过程，建立“一张图”核对机制

强化高效便捷的审查核对方式，审查前强化分类。围绕空间属性，将47个专项规划划分为“上图”、“入库”和“其他”三种类型，明确审查对象与审查重点，形成差异化审查机制。其中，“上图”类专项规划是指需要统筹纳入用地布局图的专项规划；“入库”类专项规划是指不涉及用地、但涉及空间管控的专项规划，包含点位、控制线、政策管控分区等具有空间属性的内容；“其他”类专项规划是指没有空间布局需求，按照相关专项规划标准制定即可的专项规划。审查中注重核对。采用“自查+核查”“机审+人审”的方式，对总体规划传导性、详细规划符合性、专项规划科学性等方面进行核查，实现精准、高效率审查。针对衔接过程中出现的问题，通过分时序、分类别，制定“多场景”核对处置思路，提高规划适应性。审查后注重留痕。积极探索专项规划入库留痕机制，对不同阶段专项规划入库成果进行标识，实现专项数据入库审查全过程留痕。

二、典型案例：《长沙市电力设施专项规划（2019—2035年）》

长沙市上版电力专项规划是由电力部门组织编制，由于缺乏统一空间平台，造成电力设施落地性差、实施率低，规划的实用性不高。机构改革后，长沙市启动了《长沙市电力设施专项规划（2019—2035年）》（以下简称“本版《电力专项规划》”）的编制，并于2021年1月获市政府批复。本版《电力专项规划》在规划期末新增405座变电站，较上版变电站规划容量而言，500kV电网供电能力增加44%，220kV电网供电能力增加86.8%，110kV电网供电能力增加76.9%，为未来用电需求预留了充足的发展空间，为全面提升供电能力、保障安全可靠用电需求奠定了基础。

本版《电力专项规划》最大的特点为落地指导性强、可实施性强。总体来说主要有以下做法：

（一）多方协同，建立统一工作机制和规划平台

改变单一部门编制的规划模式，以长沙电网“630攻坚”行动为主抓手，以长沙市电力设施建设和保护工作领导小组办公室为组织保障，建立横向全面覆盖资规、住建、环保、农林、城管等相关职能部门，纵向构建市、区县、镇街、社区（村）全程参与的工作组织机制，并通过建立周检查、周计划的考核机制，推动全过程部门联动。其次，强化空间协同治理，形成融合国土调查、现状权属、出让划拨、三区三线、各级各类已编法定规划等数据的空间基础，作为本次电力设施专项规划编制实施的空间平台，避免因数据壁垒造成规划冲突和设施难落地矛盾。

长沙市电力设施专项规划工作组织框架图

（二）精准落地，协调制定电力设施项目实施方案

本版《电力专项规划》有效发挥了电力发展规划的统领作用，强化了国土空间总体规划的指导约束作用，同时加强了与国土空间详细规划的衔接，确保统一规划、统一布局、统筹落地。

在能源保障层面，本版《电力专项规划》中提出的电网构架、110kV以上站点和廊道走向以及管控要求已全部纳入国土空间总体规划。

在规划实施层面，同步开展新增变电站的项目实施方案和控制性详细规划修改程序，将涉及与详细规划不一致图斑，经科学论证和专题评估后，按规定程序严格执行详细规划修改程序，并将衔接一致后图斑纳入“一张图”统一管理，使专项规划涉及的空间布局内容完全符合国土空间规划管控要求，确保规划设施精准落地。

在底线管控层面，坚持“多规合一”，通过对电力设施与各项约束性要素的全面核对，确保电力设施落地时不占用强制性控制要素、不违反强制性条款。充分考虑公众诉求和设施带来的邻避效应，精细核实用地条件和权属情况，精准划定电力设施控制边界，形成综合平衡、统筹协调、边界清晰、实施性强的规划方案。

（三）集约用地，探索节地型与高品质的设施布局模式

创新电力设施布局，将以往城区范围内110kV和220kV变电站布局模式由户外布局向户内布局转变，实现平均节约用地30%以上。同时，为改变变电站无法融入城市景观问题，在关注功能的同时也关注艺术价值，探索将变电站打造为特色标志空间，推动变电站融入城市发展，提升空间品质。

长沙市将变电站打造成城市特色标志空间示意图

（四）精细管控，建立电力设施“图库”管理体系

为实现变电站在实施过程中的及时跟踪，对每个变电站建立“一站一档案”的管理模式，明确变电站位置、建设模式、现状情况、权属信息等内容，实现一键查询信息状态，从而实现电力设施精细化、智慧化管理。同时，将电力设施规划布局纳入国土空间规划“一张图”，作为规划管理和建设实施的依据。专项规划实施性和精准度大幅提升，确保了电力基础设施“布得准、落得下、送得出”。