自然资源部推介｜以高质量村庄规划引领打造“千万工程”的长沙实践
发布时间：
2024-03-23
来源：
《自然资源部 中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（以下简称《通知》），通篇贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，通篇贯彻2024年中央一号文件部署和中央农村工作会议精神，是在加快推动宜居宜业和美乡村建设的关键时刻，印发实施的一个具有里程碑意义的重要文件。长沙市自然资源和规划局全面贯彻《通知》精神，聚焦提标提效、聚力大抓落实，以高质量村庄规划为引领，加快推进乡村振兴示范市建设，全力打造“千万工程”的精彩“星城实践”。
深刻领会《通知》的重大意义
始终保持大抓落实的高度自觉
思想是行动的先导。清醒认识把握《通知》的科学内涵、核心要义、实践要求，是推动《通知》在一线落实落地的先决条件。通过认真学习、系统解读，我们更加深刻认识到：
一是领会贯穿其中的立场观点方法。《通知》遵循习近平新时代中国特色社会主义思想，6个方面主要内容，不论是整体优化宜居宜业和美乡村布局、加强规划和土地政策融合，还是引导农民参与村庄规划编制、加强全生命周期管理和服务，都集中体现了“必须坚持人民至上、必须坚持自信自立、必须坚持守正创新、必须坚持问题导向、必须坚持系统观念、必须坚持胸怀天下”的思想精髓，也充分展现了自然资源系统全面学习、全面把握、全面落实伟大思想的自觉性、坚定性。在伟大思想的指引下，只要不折不扣抓好《通知》的贯彻落实，村庄规划编制和宜居宜业和美乡村建设工作必将拥有更加光明的前景。
二是认识乡村振兴的客观发展规律。习近平总书记强调，“实施乡村振兴战略，首先要按规律办事”。实践已经充分证明，无论是顶层设计、规划编制，还是探索创新、推动发展，推进乡村振兴都必须遵循市场规律、自然规律、乡村建设规律、城乡发展规律。《通知》在精准把握当前新型工业化、新型城镇化和城乡关系变迁、“三农”发展的阶段演进等一系列规律的基础上，科学研判我国城镇化趋势、城乡格局变化，以“有需求、有条件”“没有需求、不具备条件”“重点发展村庄”等为区分，明确了不搞“全覆盖”“齐步走”“一刀切”的原则要求，将极大促进村庄建设的深度、推进的速度与财力的承受度、农民接受度相匹配、相契合。
三是把握村庄规划的正确发力方向。近年来，各地在推进村庄规划编制过程中，开展了一些有益改革探索、取得了一些工作成果，但实事求是地说，与规划引领要求、与乡村振兴实际需求相比，差距依然存在，特别是有的地区盲目追求“全覆盖”，不少村庄规划都存在“模板化、纸面化、形式化”和“千村一面”等问题。《通知》开宗明义，明确指出要“及时纠正一些地方村庄规划编制盲目追求全覆盖、脱离实际、实用性不强等问题和倾向”，更在具体安排中，指明了以“多规合一”改革为引领，编制实用性村庄规划的发力方向，必将推动全国各地村庄规划编制的质量和实效发生根本性转变、取得历史性突破。
准确把握《通知》的方法要求
切实提升大抓落实的执行能力
认真学习掌握《通知》关于“该怎么做”“怎么做到”的教育指导，把科学的思想方法学精、用好，切实让各项工作更好体现时代要求、符合实践需要。
第一，永葆人民性，始终向造福人民聚焦发力。“千万工程”实施之初，习近平总书记提出了三条标准，其中一条就是“看老百姓口碑”。《通知》明确要求村庄规划要“让农民看得懂、好操作、能监督”，鲜明昭示了在村庄规划编制实施过程中，必须始终坚持人民至上的深刻道理，坚决摒弃“政府要做什么”的“甲方思维”，切实树立“村民想要什么”的“乙方思维”，全面纠正村庄规划编制实施上重管理、轻服务等偏差，做到群众出题、我们作答，真正编出“从村民心里长出来的村庄规划”。
第二，增强大局观，始终从全局角度思考问题。《通知》提出要“加强县域统筹”，就是指导各地必须跳出“一村一镇”局限，以“全生命周期”的理念方式提升村庄规划的系统性，切实统筹好空间、资源、主体、时序等各方面要素，引导空间资源在更高层次、更大范围统筹配置，带动人口、资源、产业向优势地区集聚，以更优的城镇、农业、生态空间格局，引领保障乡村振兴整体性推进。
第三，坚持重创新，始终以改革手段推动工作。《通知》提出“加强规划和土地政策融合，提高规划的实效性”，更指出要“应用信息化手段提升村庄规划编制和实施的指导服务能力”，充分表明，面对新形势新要求，必须坚定贯彻“多规合一”改革部署，全面推动规划和土地政策融合，切实为乡村发展留足弹性空间；全面整合、全面激活时空数据潜能，建好用好国土空间规划“一张图”实施监督系统，切实增强规划实施的权威性。
第四，致力求实效，始终将问题导向落到实处。《通知》提出“从实际出发，分类有序推进村庄规划编制”，明确“要因地制宜开展乡村空间设计，塑造美丽乡村特色风貌”。对此，务必深刻吸取部分地区村庄规划不实用、难落地和“有新房没新村，有新村没新貌”等经验教训，坚持用好调查研究传家宝，切实摸清每一个村庄的自然条件、经济水平、资源优势，将其作为规划编制的第一依据，确保村庄规划有分类、有重点、有特色、可操作，真正让每一个村庄规划都建立在厚重的泥土地上。
第五，坚决守底线，始终把安全发展摆在首位。《通知》明确指出，要“守住粮食安全、生态安全底线、历史文化保护线和节约集约用地底线”“合理确定乡村地区健康安全单元”“提高乡村地区安全韧性”，深刻启示我们，编制村庄规划必须统筹好高质量发展和高水平安全、高质量发展和高水平保护的关系，科学划定村民生产生活等设施选址建设空间，科学明确“平急两用”公共基础设施的功能转换和用途管制要求，从规划源头为全面推进乡村振兴筑牢安全屏障、打牢安全根基。
严格对照《通知》的部署安排
奋力交出大抓落实的优异答卷
业绩都是干出来的，真干才能真出业绩、出真业绩。新的征程上，长沙市自然资源规划系统将自觉以《通知》为命令，排出“任务书”、挂出“作战图”，一步一个脚印推动各项决策部署在长沙落地生根、开花结果。
第一，注重县域统筹，调优规划空间布局。完善全市统一的规划编制审批体系与技术标准体系，进一步巩固市级统筹、区县指导协调、乡镇抓落实的村庄规划编制工作体系，健全以县域为单位的同步委托、同步编制、同步审查的“镇村一体”工作模式，指导推动区县更加科学地统筹优化县域产业园区、乡村基础设施和公共服务等空间布局，加快形成宜居宜业和美乡村建设的县域整体优势。
“镇村一体”联合编制分布图
第二，注重分类指导，提升规划编制质量。紧密结合湖南“五千工程”部署，进一步优化城郊融合、集聚提升、特色保护、农业发展、生态保护的村庄类别划分，科学把握村庄人口变化、发展规律，对没有需求、不具备条件的村庄，保持历史耐心，做好“等”字文章；对有需求、有条件的村庄，采取单独编制或多村连片编制的方式，做到规划该编制的编制到位、该调整的调整到位、暂无条件的实行通则管理，切实遏制超越发展阶段的冲动、防止一味图快的蛮干；同时，认真学习借鉴浙江余村“1+1+4”规划模式，探索村庄规划连片编制，着力避免村庄公共服务设施重复投入、重复建设。
村庄规划分类提升试点分布图
第三，注重编管并举，增强规划实施效能。进一步完善落实长沙市乡镇国土空间规划、村庄规划编制技术导则，研究制定村庄规划动态调整机制，全面加强对镇村规划的市级预审和村庄规划“一张图”管理，切实强化镇村规划专家后备力量建设，从制度机制层面推动镇村规划编制实施与管理常态化、长效化。统筹规划、建设、管理三大环节，开展全生命周期管理和服务，面向乡村全域、全要素和规划建设全过程，打造用途管制政策等“政策包”，实现乡村地区用途管制和建设管控依据全覆盖。
第四，注重政策融合，护航乡村稳定发展。动态更新规划数据包，一体集成“三条控制线”、生态公益林、耕地保护、区域性交通设施、电力设施、燃气设施、防洪设施、给排水设施、地质灾害、用地管理等“空间底线”，切实引导村民合法合理建房，杜绝农村乱占耕地建房行为，避开地质灾害和洪涝灾害等危险区域。探索用好“留白用地”和“留白指标”两个工具，努力让产业在乡村留得住、长得大、发展好。
第五，注重特色取胜，精心打造和美湘村。把规划的根系牢牢地扎进三湘山水、湖湘文化、民风民俗之中，突出以山水为形、以文化塑魂、以民俗点睛，进一步修订完善乡村风貌管控导则，以“特色营造+通则引导+负面清单”方式，全面加强对农房改造、村民建房、人居环境整治等工作的指导管控；制定实施乡村风貌全域整治提升行动规划，建立乡村风貌基因数据库和图谱，赓续传承湖湘乡村韵味，坚决避免大拆大建、求新求洋，努力让特色村庄尽显湖湘气质、中国气派。
宁乡市炭子冲村乡村风貌
第六，注重共建共享，凝聚全面振兴合力。积极引导村集体、留守村民和在外村民特别是新农人以“主人翁”的意识编好“家门口”的规划；继续推广“一师两员”制度，让乡村规划人才“引得进、留得住、用得好”；积极引入市场力量，对有产业发展条件的村庄，邀请相关企业和农业社会化服务组织参与规划编制；建立健全市、县、乡三级村庄规划编制联席会议制度，统筹好水利、农业、林业、交通、财政、文旅等部门力量，以“全要素”的无缝对接、政企民的紧密联动，共同奏响村庄规划编制实施的“交响乐”。
（作者：段宁 长沙市自然资源和规划局党组书记、局长）
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