我院在全省率先探索完成长沙市国土空间规划“双评价”成果

发布时间：

2019-05-21

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随着我国的发展进入生态文明时代，“双评价”的基础作用日益凸显，多项政策文件逐步明确其对于国土空间规划的重要意义。自然资源部发布了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》（征求意见稿），在此基础上，苏州、涪陵、广州、固原、青岛等城市已开展“双评价”试评价工作。为了顺利推进国土空间规划编制工作，长沙市也积极探索。根据长沙市自然资源和规划局的要求，作为长沙市国土空间规划的编制单位，长沙市规划勘测设计研究院联合长沙永信公司，积极组建专项研究小组，经过近3个月攻坚克难，形成了长沙市“双评价”初步成果。

1.技术路线

在自然资源部和湖南省自然资源厅“双评价”技术指南的基础上，根据地方适宜性、数据的可获得性、方法的可操作性和科学性等原则，对“双评价”的指标体系、评价方法等进行了调整。

图1 长沙市“双评价”技术路线图

2.初步结果

经过多次调整和改进，形成了初步的三个功能指向的资源环境承载能力和适宜性评价结果。

图2 城镇建设承载力评价结果

图3 农业生产承载力评价结果

图4生态承载力评价结果

图5 城镇开发适宜性评价结果

图6 农业开发适宜性评价结果

图7 生态重要性评价结果

评价结果显示，长沙市生态本底良好，土地资源较充足，有潜力进行农业开发的空间面积约为550平方公里，在空间分布上，主要集中在地势平坦的盆地和山间谷地，特别是河流两岸，潜力规模最大的为宁乡市，其次为长沙县，望城北部、浏阳市山间谷地也有一定规模。城镇建设潜力区空间面积约为1280平方公里，然而大部分空间都远离现状建成区，地块小且分散，并不适宜于未来城镇开发建设，未来主要的潜力区集中在雨花区、天心区、长沙县，即现有建成区的东部、东南部和南部。

长沙市短板主要表现在局部水资源不足以及洪涝灾害威胁，如金阳新城工业用水需求量大，现有水资源难以满足需求，限制其发展；洪涝灾害方面，主要是大众垸等地势较低的区域，大众垸是重要的农业生产区，洪涝灾害极易造成严重的损失。

3.经验总结

3.1 多渠道数据收集

“双评价”是一项复杂的系统性工作，涉及多部门、多行业，需要大量的数据支撑。数据主要来自各职能部门，但是部分专业数据仍然缺失，只能通过更多的外部渠道补充数据，如找专业机构购买、专业网站下载、网上数据爬取等方式；长沙市前期刚开展乡村振兴调研数据在一定程度上作了补充。

3.2 评价方法与指标的调整

按照地方适宜性、数据的可获得性、方法的可操作性和科学性等原则对指标和方法进行调整。一是方法的调整，主要是方法的替换和深化，如对承载力和适宜性评价的集成矩阵进行调整。二是指标及分级的调整，如生态承载力部分的因子全部替换为《生态环境状况评价技术规范》中的评价因子；对于高程，长沙市大部分建设区都在30m-60m之间，30m以下易受洪涝灾害的影响，因此在分级打分时应该将30m以下区域划入最低等级。

3.3 评价过程智能化

“双评价”处理和分析过程十分复杂，为了提高工作效率，减少出错率，项目组基于GIS构建集成模块，单要素和多要素集成评价工作通过全流程程序运算完成，同时根据评价结果自动生成统计报表和图件。同时将该模块植入长沙市国土空间规划监测评估预警管理系统（图8），将来需要再次评价可以从系统中调取所需数据，自动开展评价，并辅助三区三线的智能划定（图9）。

图8 系统“双评价”模块

图9 “三区”划定智能模拟

4. 评价过程中的难点

4.1 数据问题

评价过程中最基本的问题就是数据问题，许多行业部门都没有标准化的空间矢量数据，有非矢量化数据的需要人工矢量化，需要耗费大量的人力。而部分数据没有任何记录，数据缺失，只能寻找替代数据。而有的数据精度不够，如水资源量的数据，只能落到区县级，区县内的空间差异性就难以体现。数据缺失极大的影响到了评价的开展和结果的精确性。

4.2 方法和指标本地化

国家和省里的指南不能完全适用于长沙市，必须因地制宜的进行调整，包括方法、指标、指标分级、阈值、权重等等。特别是方法、指标分级、阈值、权重的本地化至关重要，必须在充分研究本地实际情况的基础上确定。

4.3城镇与农业所需空间的冲突

城镇发展空间和农业发展空间所需要的自然地理条件较为相似，同样需要平坦的地形、充足的水资源、良好的环境等，因此城镇开发适宜性评价结果与农业开发适宜性评价结果在空间上存在一定的冲突。特别是长沙现状建成区周边有大量优质的农田，而长沙仍处于发展扩张的阶段，城市要发展，必然会侵蚀掉周边的优质耕地，最终需要综合权衡城市发展、耕地保护、粮食安全以及相关政策，寻找解决的途径。

4.4评价结果与现实之间的矛盾

将评价结果与现状建设以及各个区县的发展诉求进行对比发现，部分区域存在矛盾，如几条重要的生态廊道内已经存在大量的建设用地，甚至发展诉求仍有进一步侵蚀廊道的趋势，原则上应该遵循评价的结果，禁止进一步侵占生态空间。而对于部分性质为城市公园绿地的建设用地，如位于评价生态保护等级较高的区域，视为不冲突。对于现状已经建成的位于生态空间中的建设项目，尊重现状，但禁止进一步扩大规模，有条件的实行逐步清退的机制。

4.5 评价结果的传导

上下级“双评价”的关系，即长沙市“双评价”如何与省级“双评价”结果进行呼应。按照国家指南：“市级行政单元的评价与省级评价不一致时，可叠加计算求中间分值作为最终评价结果”，但是由于二者的评价尺度和评价精度存在差异，有可能导致两个评价结果差异较大，求中间值的方法就不能有效反映实际情况。再就是“双评价”结果如何更好的传导到城镇和基础设施建设，需要进一步深入研究。

本次评价少量数据精度较低，需要更高精度的数据对评价结果进行修正，并在科学的结果基础上进一步分析长沙市发展的短板、问题与风险、发展潜力以及各种情景对资源环境承载力的影响，为国土空间规划提供更准确的依据。