强化规划引领 推动系统治理丨国土空间详细规划实施
发布时间：
2025-10-17
来源：
自然资源部
国土空间详细规划实施
当前，自然资源部正在探索存量地区、新区、乡村地区、自然保护地、海域海岛等不同类型不同地区的详细规划，特别是城市存量空间盘活优化的详细规划编制方法，加强规划与土地政策融合创新，贯彻落实中央城市工作会议精神，服务城市高质量发展转型需要。特开设“国土空间详细规划实施”专栏，约请相关领域专家学者和参与地方实践的同志写文章，供交流参考。
在中央城市工作会议明确城市发展全面转向内涵式、高质量发展的关键阶段，《城市存量空间盘活优化规划指南》(以下简称《指南》)第一时间出台，为破解地方存量空间治理难题提供了系统性的规划方案，是国土空间规划体系的关键拼图，更是落实党中央关于“加快转变城市发展方式”战略部署的行动纲领。
《指南》的核心价值
以规划引领构建全域治理新范式
《指南》最重要的作用在于强化国土空间规划对存量盘活的统筹引领作用。《指南》以全国城市存量空间盘活优化工作中的问题和需求为基础，同时兼顾北京、上海、广州等地方实践经验，对各级各类国土空间规划编制中有关城市存量空间盘活优化的编制内容等方面提出了“坚持底线管控”“坚持节约集约”“坚持绿色低碳”“坚持多方参与”“坚持资源优化配置”“坚持数智治理方向”六项规划原则，明确了主要任务、规划编制内容和近期实施规划阶段等技术要求，为各地工作提供了规范化方案。
《指南》建立的动态弹性机制，将传统静态管控转变为适配城市生命体的有机系统。例如，通过分层管控机制，首创“规划单元+实施单元”双层级架构。规划单元聚焦落实总体规划的底线约束，比如生态红线和永久基本农田，确保国家意志刚性传导;实施单元则作为项目落地的操作单元，在总量平衡下赋予弹性空间。该设计在法治框架内实现了“战略目标不偏移、实施路径不失活”的治理平衡。
尤为关键的是《指南》确立的政策融合机制，创新性将规划打造为“空间治理+公共政策”融合载体。《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》明确提出了“建立健全统一的国土空间规划政策指引”的要求。近年来，自然资源部已陆续出台一系列规划和土地融合的政策指引，《指南》继续贯彻相关要求，对项目评估、资产权益与配置、绿色低碳等专题研究提出了指引建议，引入正负面清单、容积率调控、简化审批等政策工具，针对性破解地方普遍面临的产权处置难、公益激励弱等实施瓶颈。
落实《指南》的关键方向
聚焦五大领域攻坚
为了落实中央城市工作会议精神，结合广州先行一步以内涵式发展赋能存量提质增效的实践经验来看，未来的城市存量空间盘活优化实践探索以《指南》为引导，可以重点推进以下五方面工作。
突出前瞻性战略引领。中央城市工作会议作出“两个转向”的重大判断，城市工作的重心从“重增量建设”向“重存量优化、强运营管理”发生战略性转变。作为城市治理的重要工具，城市发展战略规划要立足城市发展，思考中国式现代化的中国特色，紧跟时代趋势谋划好蓝图。从20多年来的实践看，广州2000年开全国城市之先河，开展战略规划编制，提出“南拓、北优、东进、西联”的“八字方针”;2009年增加“中调”战略，形成城市发展“十字方针”，从外延式拓展走向内涵式优化提升，开启“三旧”改造改革创新试点;2024年更在“广州2049”战略中突出“老城提质”战略，系统提升核心区功能，推动各级各类规划以发展战略为引领，高质量实现“老城市新活力”，与中央“内涵式发展”的要求不谋而合、深度契合。
筑牢法治化制度根基。(地应加快配套立法进程，及时将地方实践证明行之有效的好经验、好做法上升为法律法规。广州去年出台全国首部城中村改造地方性法规，在保障村民权益、回迁安置、促进产业升级、历史文化保护等方面起到了关键作用，推动15年未解决的洗村旧改成功依法动迁。今年，广州即将实施超大城市首部国土空间规划条例，通过地方立法构建国土空间规划监管体系，在建立统一的规划管理体制、构建科学的规划体系、完善规划的实施机制等方面为深化“多规合一”改革贡献“广州样本”
构建规划政策融合体系。面向存量空间治理，规划和政策深度融合创新是国家很明确的导向。《指南》中提出在存量空间盘活优化项目的实施规划阶段研究确定适配的规划和土地政策。广州在实践中从“土地换增长”转向“创新换价值”，持续以规划和土地政策融合提升空间价值。强化“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的“总一专一详”三级传导体系，创新构建专项规划目录清单制度，从源头杜绝规划冲突，确保国土空间规划纵向贯穿、横向联动。此外，在土地、金融、社会治理等多领域完善政策配套，先行引入房票安置，制定产城融合、职住平衡政策指引，将“平急两用”设施纳入规划建设管理全流程，优化各类增量资源配置和存量结构调整。
提升多维度空间品质。《指南》明确坚持“以人民为中心”的发展思想，追求宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性等多维度的高质量目标。存量空间盘活利用要响应人民群众美好生活需求，实现人民城市共建共治共享，立足地域自然禀赋与文化基因，持续推动生态优势转化为绿色财富和民生福祉，体现地域文化、地方特点和优势，不断加强文化和自然遗产的整体性、系统性保护，强化风貌管控，避免“干城一面”和建筑风格失序。广州在实践中始终注重宜居品质提升，以绣花功推动文化遗产保护利用，以人民设计师矩阵建设社区生活圈，“成片连片”加装电梯、危旧房原拆原建等模式为全国提供了样本。此外，广州在存量提质中向绿色低碳综合治理升级，持续推动生态优势转化为绿色财富和民生福祉，成为全球首批、国家首个入选“自然城市计划”的“灯塔城市”。
深化全域化数智治理。《指南》在规划原则中要求坚持数智治理方向。积极构建数字化治理新模式，建成覆盖市域的国土空间基础信息平台，建立“一张图”实施监督信息系统，以统-的国土空间底图底数标准规范各类专项规划，深化国土空间规划实施监测网络(CSPON)试点，构建城市动态感知体系，对国土空间开发保护建设的各项行为进行动态监测，对突破或者临近重要控制线、规划约束性指标以及刚性管控要求的行为及时预警，为空间治理提供全域覆盖、高精度、强时效的决策依据。广州在实践中构建实景三维广州时空数字底座，以高精度时空感知技术赋能多元场景，建立多场景空间治理大模型，让“循证决策”替代“经验判断”
《指南》是对中央城市工作会议的强有力贯彻落实，是向内涵式发展进一步迈进的重要标志。从规模驱动到品质引领，从单点突破到系统治理，《指南》不仅是技术标准的革新，更是发展哲学的重构。广州作为改革开放的前沿阵地，作为承载国家战略使命的超大城市，将以“头啖汤”的锐气，全力推动《指南》落地生根。
(作者系广州市规划和自然资源局副局长)
联系方式
地址：长沙市岳麓区桐梓坡西路350号
电话：0731-84186528
邮编：410007
1
