让规划更好服务于存量空间提质增效丨国土空间详细规划实施
发布时间：
2025-10-13
来源：
自然资源部
国土空间详细规划实施
当前，自然资源部正在探索存量地区、新区、乡村地区、自然保护地、海域海岛等不同类型不同地区的详细规划，特别是城市存量空间盘活优化的详细规划编制方法，加强规划与土地政策融合创新，贯彻落实中央城市工作会议精神，服务城市高质量发展转型需要。特开设“国土空间详细规划实施”专栏，约请相关领域专家学者和参与地方实践的同志写文章，供交流参考。
中央城市工作会议提出，我国城市发展进入以存量提质增效为主的新阶段。近年来的实践中各地反映在城市存量空间盘活优化中亟须对国土空间规划的编制和实施管理加强规范和指导。《城市存量空间盘活优化规划指南》(以下简称《指南》)落实中央城市工作会议的部署，明确解决问题的目标、原则和路径，为各地开展与存量空间盘活优化相关的规划编制和实施管理活动提供依据。
--落实中央城市工作会议的部署，使国土空间规划更好地服务于存量空间提质增效和国土空间开发保护的需要。
中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。2023年以来，自然资源部已印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》《支持城市更新的规划与土地政策指引(2023版)》《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》《城中村改造国土空间规划政策指引》《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》等文件，旨在推进城市规划和土地政策的深度融合，为统筹优化各类增量资源配置和存量结构调整，盘活优化城市存量空间资源提供了重要支撑。经过一段时间实践，各地反映在城市存量空间盘活优化中亟须对国土空间规划的编制和实施管理加强规范和指导。
落实中央城市工作会议的部署，国土空间规划工作需要适应城镇化稳定发展期的新特点、新要求，加强城市存量空间盘活优化的制度保障，使国土空间规划更好地适应存量时代经济社会发展趋势和国土空间开发保护的需要。为此，自然资源部颁布了《指南》。
--适应城市存量空间盘活优化的需要，实现“五级三类”国土空间规划编制与实施的协同转型
《指南》通过依法依规优化国土空间规划的编制与实施，指导约束各专项规划，统筹协调市交通、教育、民政、体育等各专业部门对空间和用地的合理需求，提升空间使用的综合效益。
城市存量空间是指城镇开发边界内已建成的城镇建设用地及其空间。城市存量空间盘活优化是指对城市存量空间持续开展的完善功能结构、优化空间布局、提升空间品质、激发经济社会活力、提升城市竞争力的建设和治理活动，其中包含闲置土地处置、低效用地再开发、建设用地综合整治、旧城镇改造、旧厂房改造、旧村改造、历史文化保护与传承等多种实践。城市更新则是城市存量空间盘活优化的重要形式。
我国大部分城市城镇开发边界内的存量空间占70%以上。在城镇化稳定发展期，存量空间资源的盘活优化已成为城市发展建设面临的基础性、普遍性、整体性和持续性的工作。各地近年来开展以城市更新为代表的存量空间盘活优化实践，越来越深刻地反映出存量空间的盘活优化本质上是城市中空间、权力与利益的再分配，较以往的大规模增量扩张具有权利人多元、空间环境多样和实施主体多元的新特征，不仅是空间利用形式的改变，而且是经济社会结构的重构。要保障存量空间盘活优化有效进行，规划制定和实施的过程更为综合复杂，单一的专项规划难以应对，需要“五级三类”国土空间规划编制与实施的协同转型。
在总体规划中，不只是从规模和分布上搞清楚公共基础设施不足、空间品质衰败、生态保护和文化传承面临困境的区域和项目，更重要的是对这些问题的解决作出系统性安排。要促进具体的存量空间盘活优化与城市总体的功能布局目标相符合;发挥好具体项目实施对周边区域空间利用、经济活力释放、社会治理转型的辐射带动作用;对一定时期城市存量空间盘活优化的内容形式作出预判，统筹优化各类增量资源配置和存量结构调整，根据项目的类型、权益人的特点、可能的融资组合，提出相关土地政策、投融资政策制定的方向性建议。
在详细规划中，按规划单元和实施单元两个层面建立详细规划分层编制体系，锚固刚性，规范弹性。在规划单元层面，结合本单元存量空间盘活优化的需求，并统筹相应区域的发展，以适宜的空间尺度分解落实总体规划在规划指标、空间布局方面的相关要求，明确正负面清单，突出对总体规划有关刚性要求的传导。在实施单元层面，结合具体开发项目的需要、相关物业的权属关系，确定用地边界，细化规划指标，体现规划在财政平衡、空间资源资产配置、绿色低碳发展方面新的工作要求，增强详细规划在编制和实施管理层面的弹性。
--适用于指导低效用地再开发、建设用地综合整治、城市有机更新等相关工作中的国土空间规划编制与实施优化。
从各地实践看，存量空间提升优化往往不具有可复制性，需要适应具体空间利用的条件因地制宜地制定方案，并可能需要在实施中持续优化。因此，《指南》的作用不仅在于明确做什么和怎么做，更重要的是明确了解决问题的目标、原则和路径，为各地开展与存量空间盘活优化相关的规划编制和实施管理活动提供实践创新的依据
各地一方面应积极落实《指南》提出的对各类规划适应城市存量空间盘活优化需求的工作要求，另一方面可在《指南》明确的方向、幅度、底线和正负面清单的基础上，结合本地实际进一步细化，并将相关要求纳入地方国土空间规划编制与实施管理的相关法规。
(作者系《指南》编写组成员，杭州市规划和自然资源局原副局长)
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