本文以推进“多规合一”改革为导向，以贯彻落实国家部署的“三大工程”战略为基础，从“多规合一”视角，重点探索长沙市在“多规合一”方面的编制经验和在“三大工程”方面的典型案例，就如何推进“三大工程”提出有关思考和作下一步工作打算，以期提升长沙市规划引领作用和空间治理水平，进一步提高城市发展的核心竞争力和辐射力。

 

        01

        长沙市在“多规合一”

        方面的经验亮点

 

        1.1  长沙市在“多规合一”方面的经验亮点

        在国家“五级三类”国土空间规划体系背景下，长沙市基于自身基础，明确“三级三类”的国土空间规划体系。重点聚焦“多规合一”改革这一主线，进一步编好、用好专项规划，探索“总体规划—专项规划—详细规划”的传导路径，促进各类设施空间逐级落实，推动国土空间格局向高质量迈进，强化数字赋能和“一张图”管控，实现精细化、智慧化管理（图1）。

 

 

 

        图1  “总体规划—专项规划—详细规划”的传导路径
        Fig.1   The transmission path of "master planning-special planning-detailed planning"
        资料来源：长沙市规划传导与实施机制规划研究

        1.1 突出专项深化，促进空间落地

        充分发挥“两统一”职能优势，加快推动专项规划编制由部门“条线作战”向各方“联合作战”转变，确保专项规划“能用、管用、好用”。

        1.1.1 坚持“一盘棋”统筹

        长沙市自然资源和规划局、长沙市发展与改革委员会共同印发《长沙市国土空间专项规划编制目录清单》和《长沙市国土空间专项规划编制统筹和审查机制工作方案》，界定编制范围，明确编审责任，搭建跨部门沟通平台的工作组织机制，确保各个专项规划在同一框架体系下进行编制。同时，强化部门联动、政民互动，建立由自然资源规划部门和相关职能部门共同负责、联合组织，市级职能部门、县（区、市）、乡镇（街道）、村（社区）共同参与的“专项规划编制联合小组”，拓宽群众意见表达和反馈的渠道。

        1.1.2 突出“清单化”推进

        （1）编制前，编制目录清单，强化源头管控

提出包括资源保护利用、市政设施、公共设施、产业与城乡发展、交通、公共安全6类47项专项规划，未列入本次目录清单的专项规划，原则上不得编制；确需增补编制的专项规划，应及时向市政府提出申请，按程序获批后进行增补。

        （2）编制中，通过要素传导清单，促进内容落实

        突出总体规划对专项规划的指导与约束作用，通过制作并下发“基础包+专项包”，形成要素传导清单，促进总体规划内容有效落实。其中，“基础包”为约束指导各专项规划的通则性内容，包括战略目标、基础指标、“三区三线”、空间布局等总体控制内容；“专项包”为指导某一领域专项规划的专业性内容，包括总体规划对专项领域提出的约束性、战略性指标和管控内容，以及需要传导落实的要求。

        （3）编制后，通过要素核对审查清单，强化“条目式”核对

        围绕总体规划的传导性、法定规划的协调性要求，从战略目标、指标控制线、空间布局和要素配置四个方面，分别针对47个专项规划制定要素核对审查清单，形成数、文、图、库等“条目式”核对和审查要点，作为专项规划编制要点和技术审查、行政审查的直接依据。其中，“数”重点审查总控指标和专项指标的符合性；“文”重点审查强制性内容条款和管控性内容的符合性；“图”重点审查底图、底数，以及其与“三区三线”、城市“四线”、公益类用地布局等的空间关系；“库”重点审查要素完整性和入库规范性。此外，明确其他法定规划、其他法律法规文件及其他约束性文件的要求。

        1.1.3 强化“一张图”管控

        （1）统一底图、底数

        针对“多规合一”改革前专项规划“上得了图，落不了地”的共性问题，在编制前制定统一的工作底图，由自然资源和规划局制定以第三次全国国土调查及年度变更数据、“三区三线”、已批专项规划和详细规划等为基础的规划底图，建立规划底图的更新机制，确保专项规划编制在同一空间底板和数据基底上开展。

        （2）分类上图、入库

        针对不同规划的空间属性和管控要求的差异性，将47个专项规划分为上图、入库和其他三种类型，制定差异化的数据汇交要求，对空间矢量图层、规划表格、成果提交清单等进行规定，便于汇总至“一张图”审批平台。其中，上图专项涉及用地布局，其专项要素布局需要统筹纳入用地布局图，各类要素入图原则上不交叉、不重叠，实现空间布局“一张图”；入库专项不涉及用地，但涉及空间管控，需要纳入数据库，包含点位、控制线、政策管控分区等具有空间属性的内容；其他专项不需要进行用地布局和纳入总体规划数据库，在上图、入库方面不作强制性规定（图2）。

 

 

 

        图2  长沙市“上图、入库”差异化管理机制示意图

        Fig.2  Schematic diagram of Changsha’s differentiated management mechanism for "mapping and registration"

        资料来源：长沙市国土空间专项规划技术服务 

 

        （3）加强核对审查

        按“自查+核查”和“机审+人审”相结合的方式，先由编制机构根据要素核对审查清单对规划成果进行自查，市自然资源和规划局组织技术力量，从总体规划传导要求落实、详细规划符合性、专项规划科学性等方面进行核查，及早发现并解决与“三条控制线”、设施布局及设施管控要求等方面的矛盾冲突。同时，核实核准地形地貌和权属信息，确保专项规划提出的各类设施布局能够落地实施。同时，开发机审工具，对成果的标准化内容及与空间底线的关系，拟通过机审方式，实现精准、高效的审查（图3）。

 

 

        图3  长沙市专项规划审查机制示意图

        Fig.3  Schematic diagram of Changsha special planning review mechanism

        资料来源：长沙市国土空间专项规划技术服务

 

        1.2   突出数字赋能，推进智慧治理

        充分发挥主观能动性和创造性,加快推进“一张图”系统建设,通过推进数据业务融合、规划监测融合、实施监管融合，实现“多要素合一”的全流程监管。

        1.2.1 推进数据业务融合

        基于国土空间基础信息平台，建立国土空间规划数据存储、数据治理与数据使用规则，实时提供数据“查、阅、调”的开放接口，实现各类数据间的融合。通过“一张图”系统，纵向上，与省级“一张图”系统对接，与县级“一张图”系统建立联系；横向上，实现与长沙市“多规合一”投资项目在线审批平台、长沙市实景三维基础平台无缝集成，推进与耕地保护、土地批供、执法监督等业务审批系统的深度融合，加强与各级部门的业务协同和数据共享（图4）。

 

 

        图4  长沙市国土空间基础数据资源体系

        Fig.4  Basic data resource system for Changsha territorial space

        资料来源：长沙市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统

 

        1.2.2 推进规划监测融合

        总体规划层面，与审批系统对接，监测项目范围线与“三线”比对情况；针对总体规划约束性指标，与城市体检评估指标进行比对，对异常情况进行预警。详细规划层面，建立基于CAD与GIS双平台的详细规划“一张图”，通过与规划变更案卷的实时对接，基于CAD和GIS平台进行动态更新维护和历史信息溯源。同时，为加强空间内容的有效落实，系统初步构建以重要管控边界及控制性指标为核心，以“市区、编制单元、管理单元、地块”为层级的控制性详细规划监测预警体系。对上，强调总体规划的战略传导和落地实施；对下，强调设施功能、开发容量等刚性管控要求。

        1.2.3 推进实施监管融合

        挖掘“一张图”系统平台的产品衍生功能，对按程序报批的项目，打通与长沙市自然资源和规划智慧平台接口，严把案卷全生命周期留痕管理，建立事前、事中、事后监管制度。一是事前预审。在项目选址阶段，系统为工程建设项目审批提供规划成果数据叠加、合规性检查服务，检验项目是否符合“三条控制线”、控制性详细规划及相关空间规划的要求，确保项目源头合规。二是加强事中监管，实现批地、供地业务审批的规划检测带图审批，杜绝重复批地、重复供地及乱批地现象；对压占永久基本农田、生态保护红线，或不在城镇开发边界内等不合规情况进行预警提醒，确保每个项目都严格落实规划要求。三是严格事后核实。将竣工验线与管控边线进行比对，对违法、违规情况予以预警，从而构建项目全生命周期的监管闭环（图5）。

 

 

        图5  长沙市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统框架图

        Fig.5  Implementation and supervision information system framework of Changsha territorial spatial planning "Intemap"

        资料来源：笔者自摄

 

        02

        长沙市推进“三大工程”

        案例分享：岳麓区后湖新村

        长沙市从2010年开始系统地启动“城中村”改造工作，市政府在2010年、2014年分别出台“城中村”改造试点、加快推进“城中村”改造的工作意见。近年来又结合城市更新，统筹推进“城中村”改造等工作。后湖新村项目是其中一个较为成功的案例。

        后湖“城中村”改造项目位于岳麓山大学科技城核心区域，曾经违章遍地、垃圾成堆、污水乱排（至后湖）、社区民意复杂，通过“城中村”改造，目前已经成为“白天园区、夜晚景区、文艺地标、网红胜地”。200多栋民房由平台公司统租，已有70余位知名艺术家入园办企。

        2.1  强化规划统筹，坚守底线，实现设施区域平衡

        后湖是国家级岳麓山风景名胜区的八大核心景区之一，片区内建筑风貌和建筑高度受到严格管控（限高18m）。在开发、改造的现实矛盾下，坚守规划底线，通过邀请国内外多名建筑师和规划师高标准编制片区规划设计，将产业发展、风貌管控和民生保障统筹考虑。

        2.2  注重因地制宜，探索“有机拆违+以租代征”新方法

        针对违章建筑数量众多的问题，探索“有机拆违”新方法和拆违“九步工作法”，通过签订长租协议，实现自建房确权登记，在确权登记基础上，拆除违章建筑60余万平方米；通过“以租代征”方式，代替“一口价”货币补偿方式，避免拆迁过程中的社会矛盾。

        2.3  坚持以人民为中心，实现就地改造和民生相结合

        采取“一奖二租三引四转”模式，增加群众收入来源，对居民实行就近安置，实现原住民就近居住且“离房不离地”，最大程度地发挥社会效益。

 

03

长沙市推动“三大工程”

的思考和探索

 

        3.1  推进保障性住房建设

        3.1.1 坚持“以需定建”，统筹空间需求

长沙市长期坚持“房住不炒”，历来房价收入比在全国属于较低水平，一个家庭6年半左右的收入，即可在长沙市全款购买一套商品住房，购房压力在可承受范围之内。目前，长沙市保障性住房市场可满足每年20多万新增人口的阶段性住房需求（长沙市近三年年均新增常住人口约19万），供需关系基本平衡。因此，长沙市将通过对常住人口、就业人口、重点片区人口分布，以及供地潜力、库存结构等方面进行需求分析，通过“以需定建”，确定各类保障性住房建设需求和用地需求。

        3.1.2 坚持“应保尽保”，强化用地保障

        坚持土地跟着项目走，对于保障性住房建设确需使用新增建设用地计划指标的，建议予以优先安排、应保尽保。引导保障性住房优先布局在交通和就业便利地区，避免形成单一功能的大型居住区。结合保障性住房计划，配合实施主体做好用地选址工作，在满足安全要求和城市风貌要求的前提下，对保障性住房的用地指标进行适当优化，结合保障性住房选址，优化周边用地布局，保障基础配套和公共服务用地供给。

        3.1.3 坚持“量质同步”，提高项目品质

        为实现从“有没有”到“好不好”的转变，结合长沙市的实际，严格把关保障性住房建设的空间品质，提高保障性住房项目设计标准，会同属地政府提前介入，严格把关方案审查，切实实现居住环境从“忧居”到“有居”再到“宜居”的焕然一新。

        3.2  推进“平急两用”公共基础设施建设

        3.2.1 突出规划引领

        将“平急两用”公共基础设施建设用地纳入国土空间总体规划，预留建设空间，确保相关设施空间布局协调、功能融合。从打造韧性城市视角，充分考虑安全需求，在水安全、能源安全、消防安全等专项规划编制中引入“平急两用”理念，切实提高城市的韧性，增强城市应对突出事故和极端天气的能力。

        3.2.2 突出项目建设

        会同住房和城乡建设部门开展“平急两用”公共基础设施建设项目规划导则编制研究，指导相关设施的规划设计、建设，严格把关。按照“平急两用”的要求和标准，加快规划建设奥体中心、花博园等一批示范工程。特别是加强与发展改革委、卫生健康委、文广旅、商务、农业农村、住房和城乡建设等相关部门的沟通对接。如配合物流口岸部门，在城市周边地区选址布局一批具备快速中转能力的大型仓储项目，保障“急时”具备快速就近调运物资的能力；配合交通部门，结合长沙市的高速网络布局，高标准打造一批高速服务区周边旅游居住集散基地，加快推进长吉高速、南北横线服务区建设；配合卫健部门，统筹布局医疗卫生服务设施，选址一批医疗应急服务点，提升“急时”医疗服务能力。

        3.2.3 突出重点谋划

        长株潭生态绿心位于长沙、株洲和湘潭三市交汇处，面积约528.32km2，属三座城市间的生态缓冲区。重点在长株潭生态绿心谋划布局一批“平急两用”公共基础服务设施，探索“平急两用”设施布局、选址、规划、设计、建设等一体化机制，打造一批典型案例，实现区域功能、效益功能、空间功能最大化。一是考虑“平急两用”设施共享最大化（图6）。

 

 

        图6  在长株潭生态绿心开展“平急两用”公共基础设施建设（审图号：湘S(2023)384号）

        Fig.6  To carry out the construction of public infrastructure available in both normal and emergency situations in the Changsha-Zhuzhou-Xiangtan ecological green heart

        资料来源：《长株潭都市圈国土空间专项规划》（2021—2023年）成果

 

        长株潭生态绿心位于三市的地理几何中心、长株潭都市圈的核心位置，在长株潭生态绿心独特区域布局重大“平急两用”公共基础服务设施，有利于长株潭都市圈资源的共建、共享，实现多市资源要素的最优化整合。二是考虑“平急两用”设施效益最大化。《长株潭绿心中央公园总体设计》（2023年）将全部绿心和绿心范围外74.47km2进行统筹规划，构建41个公园集群，打造24处山水人文景观、10个特色小镇、24个特色村庄。布局一批服务文旅、适宜生态的“平急两用”公共基础设施，有利于绿心保值、公园增值，推动全域旅游，将生态效益、文旅效益和经济效益有机融合，提升绿心整体价值。三是考虑“平急两用”设施功能最大化。长沙市已开展《长株潭城市中央公园长沙起步区选址范围及规划研究》，首期重点打造的长沙奥体中心公园、花卉园艺博览园、国际峰会中心及神农百草园4个片区，已陆续进入实施阶段。以重大项目及承办活动为载体，按照“平急两用”理念进行设计建设，将进一步强化设施功能和服务效能。

        3.3  推进“城中村”改造

        在《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）中，长沙市是43个开展为期4年低效用地再开发试点城市之一。为贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，落实在超大、特大城市积极稳步推进“城中村”改造的有关要求，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展。

        重点推进苏托垸“城中村”改造项目。苏托垸是长沙三环内唯一一块面积大于8km2且未开发区域，也是二环内唯一具有规模的增量空间。现状主要以村庄宅基地、园地、耕地为主，北部有少量的城镇居住用地。片区内部建设粗放、厂村混杂、配套缺乏、乱搭乱建严重，呈现典型的“城中村”风貌（图7）。

 

 

        图7  苏托垸现状建设情况

        Fig.7  Current construction situation of Sutuoyuan
        资料来源：《长沙北片区发展战略研究暨空间发展总体规划和总体城市设计方案》成果

        将苏托垸作为“城中村”改造的重点项目，并与北片区规划提升统筹考虑，可以解决三个问题。一是聚焦片区脏、乱、差的现状，着力解决城市斑点，改善民生；解决公共服务水平差、城市基础设施配套缺乏、人居环境与城市发展水平严重错位的问题。二是解决片区价值不高的问题，提升片区品质。有利于改变开福区南、北经济发展不均衡的格局，推动长沙北部片区高质量发展。三是解决资金无法平衡的问题，可以算大账、算长远账，实现全市统筹。通过在更大范围内统筹基础服务设施、公共服务设施和民生设施容量等的布局，解决局部指标容量和资金无法平衡等问题（图8）。

 

 

        图8  长沙市苏托垸改造实施效果图

        Fig.8  Implementation rendering of Sutuoyuan transformation in Changsha

        资料来源：《长沙北片区发展战略研究暨空间发展总体规划和总体城市设计方案》

 

        04

        结论与建议

 

        本文结合长沙市推进“多规合一”改革，总结长沙市在“多规合一”方面的工作亮点与经验，重点突出两手抓，即一手抓规划、一手抓治理；通过专项深化，探索“总体规划—专项规划—详细规划”一体化衔接路径，促进设施空间落地；通过“一张图”数字赋能，实现空间智慧治理。结合国家部署“三大工程”的战略要求，分享“三大工程”中岳麓区后湖新村改造案例，结合重点解决什么问题、规划如何保障、近期如何安排等方面，提出长沙市下一步推进“三大工程”的思考和探索。